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关于“教辅新政”的四点澄清

2015-06-10 08:40 作者:鲍 红 浏览次

 教辅是学生使用最为普遍使用的助学产品。我国有1.6亿学生接受正规的中小学学历教育,教辅市场巨大,吸引各方参与,也引发许多问题。2011年来,多部委出台通知,重拳治理教辅市场。
    2011年8月,原新闻出版总署(2013年合并为国家新闻出版广电总局。这里仍简称“总署”)出台《关于加强中小学教辅出版物管理的通知》(以下简称“总署通知”),从出版、印刷、发行、质量、价格、市场六大方面进行治理。2011年12月,总署又出台《关于加强图书出版单位中小学教辅材料出版资质管理的通知》,强化教辅资质管理。
    2012年2月,教育部联合总署、发改委、纠风办会签,出台《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》(简称“教育部通知”)。其主要内容是,各省级成立教辅评议委员会,择优选出若干套公告,各地市从中选1套推荐学校使用。并强调“自愿选择”和“无偿代购”。
    2012年4月,发改委会同总署、教育部出台《关于加强中小学教辅材料价格监管的通知》(简称“发改委通知”),主要是对评议推荐的教辅进行限价。
    行业将这一轮多部委的教辅管理称为“教辅新政”。
    教辅新政实施以来,对于减轻学生负担、规范教辅市场确实起到了一定的作用。同时,各地执行中也发现一些问题,背离了政策的制定的初衷。这里将几点问题再次澄清。
    一、评议公告是不是目录?
    2011年12月,教育部召开座谈会,讨论最后一次修订稿。有教育社提出,“评议公告”能不能直接叫“目录”?主持座谈的基教二司副司长申继亮说,这就是一个优秀教辅的推荐,不是目录。多部委一直强调,禁止教辅上征订目录,我们不能做目录。
    2012年4月第九届民营书业高峰论坛上,有人提出,目前的评议已经被操作成当年的教辅目录,总署产业司司长范卫平再次澄清:教育部做的是评议,不是目录。
    而今,许多地方的评议,比当年的目录有过之而无不及:推荐的品种比当年的目录还少,强制征订的力度比当年的目录还大。不少地方义教阶段教辅的征订率已经达到90%以上,原来市场化程度较高的高中教辅也被纳入评议。有的地区根本不征求学校老师和学生的意见,直接统一配发。
    我们再次回顾:2001年,新闻出版总署、教育部印发《中小学教辅材料管理办法》,明确规定:禁止将一切形式的教辅材料编入《中小学教学用书目录》。2009年,教育部、国务院纠风办、监察部、国家发展改革委、财政部、审计署、新闻出版总署七部委出台《关于规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见》,再次强调:严禁印发教辅材料《推荐目录》、搭售教辅材料以及强迫学生购买教辅材料等违规行为。
    2011年5月央视“新闻1+1”播出的《教辅,教“腐”》,9月“焦点访谈”播出的《 教辅:挡不住的负?!?,以及多家社会媒体,都曾曝光教辅目录强制征订的问题,一些地方教育主管领导因此被查的例子也不鲜见。
    近年来,李克强总理多次强调简政放权,这是激发市场活力、调动社会创造力的利器,是减少权力寻租、铲除腐败的釜底抽薪之策。
如今许多地方的做法,显然已违反了政策的初衷。
    二、教辅的选择权问题
    教育部通知明确要求教辅材料“自愿购买和无偿代购”,“学生购买教辅材料必须坚持自愿原则。任何单位和个人不得以任何形式强制或变相强制学?;蜓郝蛉魏谓谈ú牧?,不得进入学校宣传、推荐和推销任何教辅材料。若学生自愿购买本地区推荐的教辅材料并申请学校代购,学??梢酝骋淮?,做好服务,不得从中牟利。”
    从中可以看出,学生是教辅的消费者,选择权也在学生。若学生自愿购买并申请学校代购,才由学校代购。任何单位和个人不得强制购买。
    实际操作中,学生的选择权几乎被剥夺。不少地方变成统一配发,根本不征求学校老师和学生的意见,或只象征性地让学生签一份委托代购书。规定中的“任何单位和个人”不得强制购买,不少地方只指向民营书店,而教育主管部门和新华书店则可以堂而皇之地指定配发。
    在教辅市场上,真正完全竞争的零售教辅从来没有高码低折,没有强制购买,品牌质量也是最受认可的。教辅市场的问题,在于教辅采购中的权力干预:大征订(教育主管部门推荐购买)的问题是以权压,小征订(学校各级领导统一购买)的问题是以利诱。其中,权与利难以分割,权压后面往往有利益,而利诱的人也有权力。他们都是在“花别人的钱办别人的事”,容易“不讲节约也不讲效益”。
    教辅问题的解决,在于消除教辅采购中的权力干预,将采购权还给消费者,让他们“花自己的钱办自己的事”。教辅已经是个相对充分竞争、品牌林立的市场,消费者有权力、有能力选择适合自己的教辅。
    如果教学确实需要一套统一的教辅,最好将推荐权交给与学生利害相关最大的人——该科的任课老师(从某种程度说,他们也是教辅的使用者)。这样便于因材施教,而且他们责任最大,利益最小,也可最大限度地减少采购中的腐败。
    三、授权
    总署通知中有句规定:“根据他人享有著作权的教材编写出版中小学教辅材料,必须依法取得著作权人的授权。”一度在行业引起歧议。有人以此认定一切配套教辅均为侵权。2011年9月初,法规司司长王自强进行澄清:是否侵权是个复杂的法律认定,不是一句行政规定所决定的。这句话只是《著作权法》基本精神的一个重申;至于侵权的界定,应根据相关法律规定来判断。也就是说,行政规定是提示要尊重法律,并不能代替法律。
    在教育部通知中,也有这句表述。最后一次征求意见稿座谈时,这句话曾引起很大争议。申继亮副司长说,他们已经征求过总署的意见,这句话就是总署解释的意思,即:这只是《著作权法》精神的一个重申,至于侵权的界定,是依据相关的法律来判定。
    而目前各地操作中,要求所有同步教辅均需取得授权,否则上不了评议公告。结果是,教材社授权费普遍提高,从3%提高到5-6%,甚至12-15%?;褂械慕滩纳绺纱嗖辉偈谌?,评议只能上他们自己的产品。
    这里再次澄清:著作权是法律问题,核心是“依法”。教材与教辅的版权界定是法律问题,法律的问题要还给法律。行政规定只是提示尊重法律,并不是代替法律。
    四、评议教辅的发行企业
    因为不了解情况,发改委通知中有“承担各省评议公告教辅材料发行的单位,应具备中小学教材发行资质”的规定。
    实际中,出版业从没有设立过“中小学教材发行资质”。2005年左右中小学教材招投标,凡有总发权的企业都可以竞标,新华书店、民营发行企业、邮局,都有企业中标。2014年10月,总署计划修订《出版物市场管理规定》,提到要设立“教科书发行资质”,发行中小学教科书。由于行业意见不一,此事暂时搁置。总署历次教辅管理通知中,都强调教辅发行是由“新闻出版行政部门批准的发行企业”,从未提到“中小学教材发行资质”。
    发改委通知出台后,引起一些误解,有地方将此反映给总署。2012年8月,总署发出《关于加强2012年秋季中小学教辅材料发行管理的紧急通知》,再次强调中小学教辅是由“新闻出版行政部门批准的发行企业”发行。
    而实际操作中,各地基本默认新华书店才有此资质,有的直接规定由当地新华书店发行。更有甚者,一些地方要求学校只能向新华书店采购教辅,否则就不合规。结果,同样是新闻出版行政部门批准的发行企业,民营书店销售的教辅,只能通过新华书店来结账。
    这里再次澄清,评议教辅的发行单位,实际是指“新闻出版行政部门批准的发行企业”。
    教辅新政的根本宗旨,在于维护学生权益。作为教辅的消费者,学生最根本的权益,在于能够自由选择适合自己的优质教辅。所谓自由,即没有任何单位与个人强制;所谓适合与否,只有消费者自己清楚;所谓优质,不是任何企业和机构所标榜的,而是消费者使用后认可口碑相传的。一切有悖于学生根本利益的,都是违背教辅新政初衷的。
(来源:作者个人博客)